核心提示
全域土地综合整治作为履行自然资源“两统一”职责、实施国土空间规划的重要平台抓手，对于贯彻习近平生态文明思想、助推乡村振兴的实现具有重要意义。本文通过梳理全域土地综合整治的缘起、概念，介绍境外基于自然的乡村振兴解决方案，对我国正在进行的全域土地综合整治试点提出了建议。
全域土地综合整治的概念与缘起
全域土地综合整治是以科学合理的规划为前提，以乡镇为基本实施单元（整治区域可以是乡镇全部或部分村庄），整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴的一项综合性活动。全域土地综合整治的基层实践源于浙江的“千村示范、万村整治”工程。2018年10月5日，习近平总书记批示指出，浙江“千村示范、万村整治”起步早、方向准、成效好，不仅对全国有示范作用，在国际上也得到认可，要深入总结经验，指导督促各地朝着既定目标持续发力，久久为功，不断谱写美丽中国建设的新篇章。2018年9月，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出，到2020年，开展300个土地综合整治示范村镇建设，基本形成农村土地综合整治制度体系；到2022年，示范村镇建设扩大到1000个，形成推广到全国的制度体系。2019年12月，自然资源部下发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，部署2020年全国不少于300个、各省原则上不超过20个全域土地综合整治试点工作。2020年6月，自然资源部下发《全域土地综合整治试点实施要点》，进一步明确了试点的任务、目标及与村庄规划的关系。
从整治活动实践现状看，基层对全域土地综合整治热情很高，现实准备却不足，重工程轻设计、重拆迁轻保护、重类型划分轻功能提升等问题较为突出。如何指导全国300多个全域土地综合整治试点，取得可推广、可持续、可验证的好经验，提供创新制度政策供给，是我们面临的重大挑战。笔者认为，借鉴境外“基于自然的解决方案”，设计一套依据自然规律而为的制度安排，变挑战为契机，不失为一条可行的途径。
境外基于自然的乡村振兴解决方案
科学家们认为，现代农业系统基本上变成了从土地中开采养分的过程，当养分耗尽时，只能靠添加更多的化学物质或开垦更多的土地来维系。现代农业中使用近3万种化学物质，损害了土壤的健康，污染了食物链，制造了大量病人。现代农业还排放了30%二氧化碳，消耗的淡水资源占人类利用总量的70%。面对粮食安全、气候变化、温室气体排放和生态系统健康问题越来越严峻的现状，欧盟、美国、澳大利亚等国家和地区探索农业的解决方案，有很多创新的理念与方法，最广为人知的是基于自然的解决方案。欧盟委员会认为，基于自然的解决方案是一种受到自然启发、支撑并利用自然的解决方案，以有效的和适应性的手段应对社会挑战，提高社会的韧性，带来经济、社会和环境效益。“基于自然的解决方案”是一个涵盖性术语，集成了众多方案和工具，并不断更新。其中全域土地综合整治可以借鉴的理念和工具有：关注整体规划设计的永续农业，关注气候变化适应的气候智慧型农业，能够从空气中抓取碳的碳农作，能治愈现代农业病的再生农业及关注空心村问题的村庄更新等。这些方法与模式都是强调观察学习自然，利用生态系统方法，基于自然来解决农村的问题。
永续农业(Permaculture)。永续农业是发掘大自然的运作模式，以自然为师，将从自然和传统的土地文化中学习到的知识与经验，应用到人类环境中，开发出生态的生产食物，搭建住所，储存水，设计经济和治理系统的方法（如重力驱动的集水、蓄水和灌溉系统），以满足人类的需求。永续农业伦理是“照顾地球，照顾人类，分享盈余”。
永续农业理念最早起源于1911年，美国农业经济学家富兰克林（Franklin Hiram King）的《四千年的农民：中国韩国日本的永恒农业》一书最早将“永恒的”与“农业”这两个英文字汇连接并用。1974年，澳大利亚生态学家墨立森（Bill Mollison）与洪葛尔（David Holmgren）开始构思如何发展出稳定的农业系统，并在1978年出版的《永续农业1卷（Permaculture One）》中，正式提出了永续农业的概念。永续农业有12个设计原则:
①观察及互动 （向自然学习）；
②收集与储存在地的能源（自然能源：阳光、风、生物能源、水）；
③系统中每个元素都能产生多种功能；
④进行自我调剂并接受反哺（适应性、向错误学习）；
⑤使用和珍惜可再生资源和服务（拥抱自然丰富性、植物的再生能力）；
⑥零排放（节能和废物再利用）；
⑦从设计模式到规划细节（从大到小）；
⑧综合而非隔离（地块内关系及相互联系）；
⑨使用小的和慢的解决方案（小的干扰）；
⑩利用与珍惜生物多样性；
⑪使用边界生态和重视边际土地；
⑫以创意借力使力并响应变化（变不利为机会）。
澳洲昆士兰晶水（Crystal waters）永续村，是永续农业的经典案例。1989年建设前，长期传统的伐木业和乳畜业造成过度砍伐与放牧，使林木被破坏殆尽，山脊寸草不生，土地严重退化，年轻人流向城市，仅剩７名没有合法土地使用权的居民生活于此，当地商业、学校面临倒闭，成为典型的衰败村庄。永续村设计规模为300人，面积260公顷。设计目标是：①洁净的水源、空气和食物；②工作和娱乐的可能性；③社区互动的组织；④维护当地生物多样性，人与自然和谐共处的生态环境。用地规划上采用“排除法”划分空间，确定保护与开发的基本格局。通过有意识的生态设计和系统维系，使自然环境和人类生活得到平衡和优化。首先，通过对地形条件、植被现状、风向的观察与学习，将这些基础信息进行分析，并叠加数据，将陡坡、森林、农用地、靠近自然水源地和湿地等的项目在地图上标示出来，构成共占80%土地的生态保护和修复区，为村民共同所有，排除其商业开发的可能性，用于永续农业的耕地、生物栖息地、水源涵养以及居民休憩地等；其次，将其余未被排除的部分根据现状和土地使用要求，划分成83块不同的居住组团，作为住宅及商业用地，占总面积的14%；最后，划出6%的土地作为教育及旅游用地（图1）。经过20年的建设，晶水村成为世界可持续生活方式的典范，获得联合国人居奖。
图 1 晶水永续村村庄规划图
图片来源：刘学颖. 永续耕作生态村社设计原理及其案例研究[D].天津大学,2008
气候智慧型农业是运用气候适应性技术应对粮食安全、气候变化、温室气体排放三重挑战的综合方法。它是对生态农业、循环农业、绿色农业等多种发展模式的融合、创新与超越，是一种更为综合、更高标准、更具智慧的全新农业发展模式。
2010年，联合国粮农组织在海牙正式提出了气候智慧型农业。作为应对全球气候变化的新型农业发展模式，气候智慧型农业更强调减排性、适应性和高效率。首先，运用智能技术达到农业减排的目的，减少二氧化碳、甲烷和氧化亚氮等温室气体的排放；其次，运用智能技术使农业适应和应对全球气候变化。例如运用物联网及云计算等技术实现对农业生产、储存、加工和销售以及包括气候、土地和水资源等在内的农业生产条件的智能化监测、控制和管理。
例如德国智慧农业解决方案，能在电脑上实时显示多种农业生产信息，如某块土地上种植何种作物、作物接受光照强度如何、土壤中水分和肥料分布情况，使得农民可优化生产，实现增产增收（图2）。
图 2 德国智慧农业
图片来源：海睿科技. 我国智慧农业如何发展？全球十大农业大数据经典案例给出了答案
[EB/OL].https://www.jianshu.com/p/a40d07eda59d, 2019-01-03/2020-07-19.
碳农作（Carbon farming）。20世纪末期，为应对大气二氧化碳浓度增加与全球气候变化，碳农作应运而生。碳农作是农业气候解决方案，目的是将空气中过剩的引起全球变暖的二氧化碳储存到土壤中。方法包括堆肥、留茬与耕作管理（免耕/条带耕作/直播）、沼气池、多层种植、防风林带建设、林牧复合、牧草与生物质种植、养分管理、树木/灌丛种植、边缘缓冲带构建、植物性屏障建设、防护林带更新、间作、河岸草本层覆被、草本风障、关键区域种植、竹林种植、海草种植、湿地恢复、生物炭、有机农地膜等。增加土壤碳含量，可以提高土壤有机质和土壤水分保持能力，有利于植物生长，还可以减少化肥使用。到2015年12月巴黎气候谈判时，已有25个国家许诺实施碳农作。截止到2016年，全球各类碳农作面积已达数亿公顷。
碳农作另外的收益是碳信用市场（carbon credit markets）。2011年，澳大利亚开始实施碳限额与交易项目(cap-and trade program)，实施碳固定的农民，可以获得碳信用分，并可以将碳信用分出售给需要碳抵消的碳排放大户公司。2014年，世界银行建立基金购买肯尼亚农民的碳信用。2015年，负责管理加利福尼亚碳信用分交换的组织开始给在牧场堆肥的农民发放碳信用分。2016年，雪佛兰与美国农业部共同从在11000英亩土地实行免耕的大牧场主手中购买了40000碳信用分。2017年，美国多个州通过立法支持碳农作和土壤健康。碳农作的最大的国际项目是法国领导的“千分之四十”，其目标是利用碳农作每年将土壤碳含量提高0.4%。
再生农业（Regenerative Agriculture）。再生农业是指利用自然界的自我治疗和恢复力，通过充分利用植物光合作用来恢复碳循环，重建土壤健康，增加植物抗性，实现农业自然资源的不断再利用，从而保护土地、作物和人类环境的健康发展。再生农业是在保障人类农业生产的同时，建立一个自我滋养的生态系统。
再生农业是嘉宝（Gabel）在1979年《食物生产的世界情境（A world scenario for food production）》中首次提出的。再生农业实践遵循4个原则：一是逐步改善整个农业生态系统(土壤、水和生物多样性)；二是根据具体情况进行设计，在做整体的决定时，充分体现每个农场的特点；三是确保和发展所有利益相关者之间的公正和互惠关系；四是个人、农场和社区不断成长和进化，以发挥其内在潜力。
西班牙安达卢西亚使用再生农业方法使橄榄林的土壤侵蚀减少了95%。美国跨国超市连锁店“全食超市”将再生农业（橄榄业中大量使用）列为2020年十大创新食品趋势之一。目前美国有70项再生农业投资，价值475亿美元，未来30年投资将达到7000亿美元。
村庄更新（village renewal）。1954年，德国在《土地整理法》中正式提出村庄更新的概念，将乡村建设和农村公共基础设施完善作为村庄更新的重要任务。背景是由于人口和就业向城市的集中而导致乡村“空心化”严重，村庄衰落。
德国村庄更新采取自下而上的形式，每一步决策都以“村落风貌”本身为立足点，有广大村民参与。这个过程决定了每个村落的更新过程具有强烈的自省和批判意识。一般来说，一个村庄的更新需要10-15年时间。在村落更新中，除了居民和政府两大力量外，建筑师在每个村落更新项目启动伊始便参与其中，对村落的历史状况、现存问题和未来发展方向等提供专业的分析和建议。2014 年，德国实行乡村“再振兴”计划，分为四大板块：面向未来的创新战略样本、乡村提升项目、“活力村庄“和“我们的村庄有未来”。其目标是让农村成为有吸引力、生活宜居、活力充沛的地区。
借鉴与思考
正在全球肆虐的新冠病毒感染人数逼近千万。联合国环境署指出：“新冠肺炎疫情大流行是自然向人类敲响的警钟，我们对自然的破坏已经危及到我们自身的生存”。人类所拥有的强大能力，正在对地球上的生态系统产生重大的影响。面对气候变化、地球升温、粮食安全、生态系统服务与生物多样降低等人类社会面临的共同挑战，各个国家及国内各行各业应该携手团结共同面对挑战。疫情再次提示，“人类是一个命运共同体”。
不久前，中国农业大学宇振荣团队对全国千村调研结果显示：农民对收入的增加、道路状况的改善、合作医疗的普及普遍认可，但对乡村旅游的发展、村庄公共活动空间建设、环境管理、卫生条件、节能减排、宅基地空心化、农药化肥合理使用、生态退化、水污染治理等农村环境、生态、公共服务等不满意。面对当前我国农业系统中众多综合性难题，我们要将问题变成机会，借鉴境外与“坚持人与自然和谐共生”生态文明思想高度契合的基于自然的乡村振兴解决方案，为新时期以美丽乡村建设为目标的全域土地综合整治提供一揽子解决方案。
村庄规划是核心。根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，村庄规划是详细规划。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等做出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划。由此可见，全新的村庄规划与永续农业规划设计（site planning）深度相似，借鉴永续农业设计工具向大自然学习，掌握其中的奥秘并付诸实践，运用永续农业设计的12个原则，将“照顾人类，照顾地球，分享盈余”的理念体现在全域土地综合整治整体设计中，将“人与自然和谐共生”生态文明思想借助自然的解决方案落实到设计中，注重农业系统的物质转换、能量流动和信息交流。利用永续设计开发的工具，模拟大自然运行规律，规划设计出美丽乡村生产、生活、生态蓝图与实施路径。借助全域土地综合整治平台与抓手，一张蓝图干到底，建设“人与自然和谐共生”的美丽乡村。
久久为功。全域土地综合整治是实施村庄规划的工具，是各部门各领域项目如“高标准农田建设项目”“一村一品”示范村镇项目”“信息进村入户项目”“休闲农业和乡村旅游精品工程项目”“小型农田水利工程”“农村人居环境整治工程”“低效林提质改造工程”等有利于乡村振兴系列项目落地的平台与切入点。要项目跟着规划走，指标跟着项目走，形成良性循环。关注“小的和慢的解决方案”。欧美多年再生农业实践证明，自然解决方案的生态与经济效益最快也要三年以后才有明显优势，监测周期一般为五年。再生农业或保护性农业一般前三年可能会减产5-10%，但是可以节水和提高土壤有机质20%左右，带来未来多样稳定的农业系统，超越可持续。德国村庄更新实践经验是，一个村庄的更新需要10-15年时间。永续农业最佳案例晶水村干了20年。因此我们要遵循自然规律，要有历史的耐心，“朝着既定目标持续发力，久久为功”。
目标是美丽乡村。德国乡村“再振兴”计划四大类为“活力村庄”“我们的村庄有未来”“面向未来的创新战略样本”“乡村提升项目”，从中可以看出，政府对每一类都是只给出愿景，具体村庄以“村落风貌”本身为立足点，由广大村民参与设计指标，由村庄根据自己特点来制定，不搞千村一面。全域土地综合整治的目标是振兴乡村，增加乡村活力，实现美丽乡村，而不是通过消灭乡村，最大化获得土地增减挂钩指标，不能将手段当成目标。要通过全域土地综合整治这个平台，凝聚各方力量，实现“千万工程”的初心——美丽乡村建设的既定目标。
探索市场化制度。实现绿水青山与金山银山之间相互转换。借鉴碳农作的限额与交易制度，将有利于碳捕获、生物多样性保护的农业措施列入“正面清单”，建立生态系统与生物多样性零损失制度。研发建立模型与评价工具，加强科学公正的评估制度研究，建立生态银行与生态信用分交易制度，与金融机构合作，利用区块链技术，开发可交易的生态币，激发市场活力，为市场多主体参与生态保护修复及全域土地综合整治构建平台，实现绿水青山与金山银山之间的良性互换。
本文来源：《中国土地》 2020年第8期（有删改）
本文作者：罗明 杨崇曜 张骁
作者单位：自然资源部国土整治中心
