山东省自然资源厅
关于贯彻自然资发〔2021〕166号文件严格耕地用途管制的实施意见
鲁自然资字〔2022〕77号
各市自然资源和林业主管部门，农业农村主管部门：
为贯彻落实党中央、国务院关于严格耕地保护的决策部署，根据《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号，以下简称《通知》）要求，结合我省实际，提出以下实施意见。
一、充分认识严格耕地用途管制的重要意义
耕地是粮食生产的命根子，耕地用途管制是守牢耕地保护红线、保障国家粮食安全的重要举措。各地要进一步提高政治站位，充分认识耕地保护和严格耕地用途管制的重要性、紧迫性，将其作为一项长期性、基础性工作抓紧抓实；要深刻把握《通知》精神实质，坚持最严格的耕地保护制度，严格落实耕地保护责任，全面加强耕地用途管制，牢牢守住耕地保护红线和粮食安全底线。
二、全面加强耕地保护和用途管制
（一）严格落实永久基本农田特殊保护制度
1.优先划定永久基本农田。永久基本农田原则上应在纳入耕地保护目标的可长期稳定利用耕地上划定。原永久基本农田范围内的可长期稳定利用耕地布局保持总体稳定，范围外的优先用于永久基本农田补划。
2.明确永久基本农田利用要求。永久基本农田重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物种植。现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变，也可以结合国家和地方种粮补贴有关政策引导向种植粮食作物调整。严格执行《通知》规定的永久基本农田“一不得、四严禁”的管制要求。
3.科学划定永久基本农田储备区。各地要结合“三区三线”划定工作，在永久基本农田之外可长期稳定利用耕地中，科学划定永久基本农田储备区并上图入库。
4.严格永久基本农田占用补划。已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。经依法批准的重大建设项目确需占用的，应在落实耕地占补平衡的基础上，按照数量不减、质量不降的原则，优先从永久基本农田储备区中进行补划，难以补足的在县域范围内其他可长期稳定利用耕地中补划；县域范围内确实无法落实的，可以采取有偿调剂方式跨县、跨市域异地代保。
土地整理复垦开发和高标准农田建设中必要的灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林等配套建设涉及少量占用或优化永久基本农田布局的，需在项目区内予以补足；难以补足的，要在县域范围内同步落实补划任务。
（二）全面落实耕地用途管制制度
1.耕地应划尽划、应保尽保。以2020年度国土变更调查成果为基础，将现状耕地带位置纳入耕地保护目标并逐级分解下达，做到“数、线、图”一致，确保能落地、可考核、可追责。
2.明确一般耕地利用优先序。一般耕地是指永久基本农田以外的耕地。一般耕地优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可适度种植其他农作物。严格控制耕地因农业结构调整转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，严格执行《通知》规定的耕地“五不得”的管制要求。禁止闲置、荒芜耕地。
3.全面实行耕地年度“进出平衡”。根据本级政府承担的耕地保有量目标，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，即除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治恢复为耕地等方式，补足同等数量、质量的可长期稳定利用耕地。
（三）切实加强耕地占补平衡监督管理
1.积极拓宽补充耕地来源途径。各地要充分运用第三次全国国土调查（以下简称“三调”）和2020年度国土变更调查成果，开展耕地后备资源调查评价，摸清可开发的耕地后备资源状况，并建立数据库，落实到具体地块。积极拓展补充耕地途径，统筹实施各类土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，多渠道落实补充耕地任务。
各地实施高标准农田建设涉及新增耕地和产能提升的，由县级农业农村、自然资源主管部门共同认定，按要求逐级报自然资源部备案入库，用于耕地占补平衡。
2.严格补充耕地项目监管。实施补充耕地项目立项、实施、验收、管护等全程监管，严格补充耕地核实认定，强化后期利用监管，确保补充耕地能够长期稳定利用。主动公开补充耕地信息，接受社会监督，确保补充耕地数量真实、质量可靠。
3.加强补充耕地指标调剂管理。加强对补充耕地指标调剂价格的管控与指导，统筹推进跨县、跨市域易地有偿调剂，促进地区间资源、资本优势互补。加大省级补充耕地指标统筹力度，保障国家和省重大基础设施建设项目耕地占补平衡有效落实。
（四）严格耕地保护执法监督
1.严肃处置违法违规占用耕地问题。对《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）和《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）印发前，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，根据实际情况，稳妥审慎处理，逐步引导恢复为耕地。印发后，未经批准改变永久基本农田耕地地类的，应稳妥处置并整改恢复为耕地；未经批准改变一般耕地地类的，原则上应整改恢复为耕地，确实难以恢复的，由县级政府统一组织落实耕地“进出平衡”。对于违法违规占用耕地行为，要依法依规严肃查处，涉嫌犯罪的，及时移送司法机关追究刑事责任。
2.实行补充耕地指标冻结制度。对违法违规占用耕地从事非农建设的，直接从违法用地所在县（市、区）储备库中冻结数量相等、质量相当的补充耕地指标。经查处后，对拆除复耕经验收合格或通过补办用地手续消除违法状态的解除冻结。
三、强化保障措施和监管考核
（一）加强组织领导。各级自然资源、农业农村、林业主管部门要在同级党委、政府统一领导下，牵头组织落实严格耕地用途管制的各项要求并加强监管，与发展改革、财政、生态环境、住房城乡建设、交通运输、水利、乡村振兴等有关部门加强沟通协调，密切协作配合，形成工作合力。要加强与同级财政部门沟通，落实经费保障。各地要按照本实施意见精神，结合实际，抓紧研究制定贯彻落实具体方案，确保本行政区域内耕地年度“进出平衡”全面落实。
（二）严格监管考核。省自然资源厅会同省农业农村厅加强指导，严格耕地用途转用监督。加强耕地保护信息化建设，建立耕地“进出平衡”备案监管信息系统和指标储备库。利用耕地卫片监督、年度国土变更调查等手段，开展耕地动态监测监管，及时发现和处理问题。每年利用年度国土变更调查成果，对各市耕地“进出平衡”落实情况进行全面检查，检查结果纳入市级政府耕地保护责任目标考核内容。未按规定落实耕地年度“进出平衡”的，及时督促整改；整改不力的，将公开通报，并按规定移交相关部门追究相关责任人责任。
（三）切实维护群众权益。各地要加强对严格耕地用途管制政策的宣传和解读，增进社会公众对政策的理解。在耕地整治恢复工作中，要充分尊重群众意愿，系统谋划，稳妥推进，坚决防止“简单化”“一刀切”。严禁为追求耕地“进出平衡”指标而违背群众意愿、不顾客观实际，统一强行简单整治恢复耕地，损害群众利益。
本意见印发后，两厅以往文件规定与本意见不一致的，以本意见为准。
附件：1.耕地用途管制技术细则
2.耕地“进出平衡”实施细则
山东省自然资源厅 山东省农业农村厅
2022年5月12日
附件1
耕地用途管制技术细则
一、永久基本农田和一般耕地用途管制的要求
永久基本农田用途管制的基本原则是重点用于发展粮食生产，保持永久性和稳定性。种植粮食作物的情形包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准，采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。永久基本农田要做到“一不得、四严禁”。
1.永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，不得种植造成耕地地类改变的作物。
2.严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
3.严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。
4.严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带。
5.严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。
一般耕地用途管制的基本原则是严控用途改变，确需改变的，要落实耕地“进出平衡”或“占补平衡”。一般耕地要做到“五不得”。
1.不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮。
2.不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模。
3.不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带。
4.未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化。
5.未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地。
二、农村道路的定义
农村道路是指《土地利用现状分类》（GB-T21010-2017）中的农村道路用地，即在农村范围内，宽度≥2.0m、≤8.0m，用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路（含机耕道）。
三、永久基本农田储备区管理的要求
永久基本农田储备区的划定规模原则上不低于永久基本农田保护目标任务的1%，永久基本农田储备区范围内耕地按一般耕地管理，可根据本辖区规划期内国家和省重大建设项目实施、补划需求、耕地实际利用状况等适时调整。
优先将土地整理复垦开发、新建高标准农田增加的优质耕地和与永久基本农田成方连片整治恢复的耕地划入永久基本农田储备区。
四、设施农业用地管理的要求
严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。
新增养殖设施应尽量占用未利用地，严格控制畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施占用一般耕地，特别是优质耕地，确需占用的，必须按规定纳入县级耕地年度“进出平衡”总体方案，落实耕地“进出平衡”后，报乡（镇）政府备案。
经批准的设施农业用地，县级自然资源主管部门应在规定时限内通过“设施农业用地监管系统”完成设施农业用地信息备案，未按要求上图入库的，管理中不予认可。
五、耕地“进出平衡”的基数
以2020年国土变更调查成果中的现状耕地为基数，以耕地地类发生变化为标准，根据国家有关规定扣除若干客观合理情形后，对于耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地等情形，在年度国土变更调查中造成耕地减少的，以县（市、区）为单位落实耕地年度“进出平衡”。
六、耕地“进出平衡”整治恢复耕地的来源
主要是第二次全国土地调查（以下简称“二调”）为耕地、“三调”为非耕地的地类，包括：“三调”标注“即可恢复”“工程恢复”属性的园地、林地、草地、坑塘水面，拟退出的农业设施建设用地、采矿塌陷地、违法占地形成的历史遗留建设用地等，经整治恢复为耕地，验收合格后可以作为耕地“进出平衡”指标。
七、列入耕地“进出平衡”实施范围的情形
“耕地转出”应优先选择不稳定利用、质量较低、零星分散、不宜集中连片耕作管护的耕地，原则上集中连片的优质耕地不予转出。已纳入规划建设用地范围的现状耕地，未经依法批准修改规划前原则上不予转出，严禁借耕地“进出平衡”名义随意调整耕地布局，规避落实建设占用耕地占补平衡。
以下7种情形导致耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应纳入县级耕地年度“进出平衡”总体方案，落实耕地年度“进出平衡”。
1.按照规定标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带的（不包括城镇范围内的绿化用地）。
2.经依法依规批准占用一般耕地实施国土绿化的。
3.经依法依规批准工商企业等社会资本通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地的。
4.符合农田防护林建设相关标准，确需在一般耕地上建设农田防护林，且预计建成后达到国土变更调查分类标准变更为林地的。
5.经依法批准的新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层导致耕地地类改变的种植业设施等占用一般耕地的。
6.土地整理复垦开发和高标准农田建设中必要的灌溉及排水设施、田间道路等配套建设涉及占用一般耕地，在项目区内难以自行平衡的。
7.新建水库淹没区涉及占用一般耕地形成的水库水面等其他国家规定需落实“进出平衡”的。
以下4种情形，造成耕地实质性减少的，要在年度国土变更调查前，补足同等数量、质量的耕地。
1.一般耕地因采矿造成塌陷且年度国土变更调查为非耕地的。
2.农民个体自发进行农业种植结构调整而将一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的。
3.“三调”时为耕地，实地为林粮或果粮间作，由于郁闭度较低未调查为林地或园地，后达到郁闭度且年度国土变更调查为非耕地的。
4.其他未经批准改变耕地地类，导致一般耕地流向林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地等，确实难以恢复，年度国土变更调查为非耕地的。
八、耕地占补平衡新增耕地的来源
1.“二调”为非耕地，现状为其他草地、盐碱地、沙地、裸土地、坑塘水面、农村道路、沟渠、采矿用地、农村宅基地等。
2.现状为设施农业用地的，“二调”和历年国土变更调查确认为非耕地且未纳入耕地保护范围。
3.“二调”为非耕地，现状为水工建筑用地、内陆滩涂、河流水面的，根据管理权限须征得相关主管部门的同意并由其出具同意整治开发的意见。
4.耕地田坎。田坎新增耕地上图入库时，应结合实施前、后优于0.2米高分辨率正射影像、项目规划设计及竣工后勘测定界图等相关材料，据实扣除实施后保留的田坎，测算新增耕地面积，按实际位置标注新增耕地位置。
5.“二调”为非耕地，现状为林地、园地。对于“二调”时为非耕地（不含可调整地类）、最新年度国土变更调查为林地、园地（“三调”未标注“即可恢复”“工程恢复”属性）的，允许整治开发的新增耕地用于占补平衡，需同时满足下列三个条件：（1）要征得土地相关权利人同意；（2）涉及林地（包括部分园地但林业主管部门纳入林地管理范畴）的，要征得县级林业主管部门同意；（3）县级政府组织自然资源、林业、环保、农业等方面的专家在现场踏勘的基础上，进行可行性评估论证并出具论证意见。
九、耕地占补平衡补充耕地项目和耕地“进出平衡”整治恢复项目禁止实施的情形
实施土地整治、未利用地开发活动，要严格遵循国土空间规划和用途管制要求，对立地条件、生态环境影响等进行充分论证后实施。严禁不顾生态环境盲目垦造耕地，禁止在生态保护红线、自然保护区、一级水源地、25度以上陡坡地、河道湖库区、林区及石漠化地等不宜耕种区域及法律法规禁止的其他区域整治开发或恢复耕地。
“三调”和最新年度国土变更调查为耕地的地块，不得立项作为占补平衡新增耕地。
附件2
耕地“进出平衡”实施细则
一、实行耕地“先进后出”
经批准实施的“耕地转出”项目，必须在项目实施前完成补充耕地，落实耕地“先进后出”。
（一）开展整治恢复耕地的来源调查
县级自然资源主管部门会同农业农村、林业主管部门应充分运用“三调”和年度国土变更调查成果，组织开展整治恢复耕地资源调查评价，在与各类规划进行衔接的基础上，确定整治恢复的范围和规模，并建立数据库，落实到具体地块。
（二）制定耕地整治恢复规划
县级自然资源主管部门会同农业农村、林业主管部门在尊重群众意愿和符合生态保护要求的前提下，充分考虑当地自然地理格局、农业生产条件、农业配套设施情况等，统筹编制耕地整治恢复规划，明确目标任务、整治区域、空间布局、实施时序等内容。
鼓励优先整治恢复与永久基本农田相连或交织分布的“即可恢复”和“工程恢复”林地、园地，以及拟退出的农业设施建设用地，推动永久基本农田归并提质，解决碎片化问题，实现集中连片、规模种植。
按照“宜耕则耕、宜林则林”的原则，支持在可以垦造耕地的荒山荒坡上种植果树、林木，发展林果业，同时，鼓励将在平原地区原地类为耕地上种植果树、植树造林的地块，逐步退出，恢复耕地属性，与山岭坡地进行调整转换，实现空间置换，使空间布局更加合理。
（三）实施耕地整治恢复
县级政府要主动发挥统筹作用，预测未来一段时间的耕地转出需求量，组织乡（镇）政府或县级自然资源主管部门，按照耕地整治恢复规划，明确年度拟实施耕地整治恢复的规模，参照土地整治项目实施的要求和程序，对拟实施的耕地整治恢复项目立项后组织实施，通过实施退林还耕、退园还耕、农业设施建设用地复垦等整治措施恢复耕地，储备耕地资源。
申请“耕地转出”的项目实施单位或个体自行开展耕地整治恢复的，参照土地整治项目实施的要求和程序，对拟实施的耕地整治恢复项目提出立项申请，经批复后组织实施。
（四）验收入库
耕地整治恢复项目完成后，由实施主体向县级自然资源主管部门提出验收申请，县级自然资源主管部门会同农业农村等部门按照国土调查相关规定和技术规程组织验收。验收合格后，出具验收批复并向省、市自然资源主管部门备案，将整治恢复耕地地块的基本情况、矢量坐标等信息录入耕地“进出平衡”指标储备库，纳入年度国土变更调查范围及时变更。耕地数量据实认定，质量等别参照相邻耕地地块比较法确定，程序从简。
要加强整治恢复耕地地块的后期管护，确保用途不改变、数量不减少、质量不降低，禁止出现闲置、撂荒现象。
耕地整治恢复项目申请验收要提交以下材料：
1.验收申请表；
2.立项批复文件；
3.标注地块位置的整治恢复前土地利用现状图；
4.整治恢复前后现场照片及影像资料；
5.整治恢复前后勘测定界图件；
6.整治恢复后耕地质量等别图；
7.整治恢复地块矢量坐标。
二、编制耕地“进出平衡”总体方案并报备
（一）乡（镇）开展申报
每年第四季度，乡（镇）政府组织开展耕地“进出平衡”需求调查，由土地发包方、申请“耕地转出”的项目实施单位或经营者向乡（镇）政府申报，涉及集体土地的须经承包农户书面同意。乡（镇）政府根据申报以及整治恢复耕地潜力情况，结合经济社会发展需求，统筹确定具体项目清单、需求规模、时序安排、具体位置等，并明确本年度拟整治恢复耕地的规模，提出本乡（镇）落实耕地年度“进出平衡”的意见，上报县级政府。
（二）县级组织编制
县级政府根据所辖乡（镇）上报的情况，组织自然资源、农业农村、林业等主管部门对各乡（镇）申请耕地转出的合理性、必要性进行审核论证，尽可能全面考虑县域范围内年度耕地变化情况，合理测算耕地“进出平衡”供需数量，按照“以进定出”的原则，科学核定县域范围内耕地年度“进出平衡”的规模、布局及时序安排等，编制县级耕地年度“进出平衡”总体方案。
（三）市级审查备案
县级耕地年度“进出平衡”总体方案编制完成后，报市级审查；遇特殊情况确需调整的，应当在调整后7个工作日内重新报审。市级自然资源主管部门会同农业农村、林业主管部门，按照有关政策规定，组织相关部门对县级耕地年度“进出平衡”总体方案的合理性、必要性、可行性进行审查，审查通过后，出具审查意见，并于5个工作日内报省自然资源厅备案。
三、组织实施
县级耕地年度“进出平衡”总体方案经审查备案后，按照分类管理、分别管控的原则，由土地发包方、申请“耕地转出”的项目实施单位或经营者向乡（镇）政府提出实施申请，经乡（镇）政府审查同意后，报县级自然资源主管部门审核，将项目拟占用耕地的面积、矢量坐标等信息录入耕地“进出平衡”备案监管信息系统，并在耕地“进出平衡”指标储备库中等面积核销（项目占用的耕地面积、地块的矢量坐标与指标储备库中核销的耕地面积、地块的矢量坐标挂钩）后组织实施。县级自然资源主管部门将项目实施相关信息通过耕地“进出平衡”备案监管信息系统同步备案至省、市自然资源主管部门。
对未纳入县级耕地年度“进出平衡”总体方案，擅自改变一般耕地地类的情形，原则上应整改恢复为耕地；确实难以恢复的，由县级政府统一组织落实耕地“进出平衡”。
四、落实耕地“进出平衡”责任
县级政府对县域范围内的耕地年度“进出平衡”负总责，要强化县域范围内耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的统筹安排和日常监管。
耕地“进出平衡”以县域内自行平衡为主、市域内调剂为辅、省域内适度统筹。耕地“进出平衡”指标在确保完成本县域范围内耕地年度“进出平衡”后，仍有节余的，可以跨区域有偿调剂使用（指标调剂费用由双方协商确定）或结转下一年度使用。耕地“进出平衡”指标跨区域调剂使用的，其耕地保有量指标作相应调整。
各地要充分发挥财政资金引导作用，积极探索创新整治恢复耕地实施方式，吸引社会资本参与整治恢复耕地，鼓励农村集体经济组织和农户投工投劳，参与整治恢复和管护耕地。
