为贯彻落实《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）和《省政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（鲁政办发〔2019〕33号）精神，规范我省国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易行为，推进存量土地资源优化配置和节约集约利用，省自然资源厅、省财政厅等9部门联合印发了《山东省建设用地使用权转让、出租、抵押交易实施细则（试行）》（以下简称《实施细则（试行）》），现将主要内容解读如下：
一、起草背景
随着经济社会的发展，建设用地使用权转让、出租、抵押交易行为日趋活跃，二级市场运行中的交易规则不健全、政府服务和监管不完善、信息不对称等问题也更加突显，这些问题迫切需要出台相应的政策着力解决。党的十八届三中全会《决定》明确提出，要“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”，2019年7月国务院办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号，以下简称《指导意见》），对土地二级市场建设进行了全面部署，要求各地区各有关部门结合实际研究制定实施细则和配套措施。2019年12月山东省人民政府办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（鲁政办发〔2019〕33号），对土地二级市场建设提出了建立“线上+线下”交易平台、细化完善交易规则、规范交易流程、加强市场监测监管与调控等明确要求。
二、起草过程
按照国家和省有关部署要求，省自然资源厅在深入调研的基础上，研究起草了《山东省建设用地使用权转让、出租、抵押交易实施细则（试行）》。文件广泛征求了省财政厅、省住房和城乡建设厅等8个部门的意见，2021年11月4日至11月20日，在省自然资源厅门户网站上向社会各界公示征求意见，期间未收到修改意见或建议。12月21日，由省自然资源厅等9部门联合印发实施。
三、文件主要内容
《实施细则（试行）》共分六章，三十九条，包括总则、建设用地使用权转让、建设用地使用权出租、建设用地使用权抵押、服务和监管、附则。
一是明确了《实施细则（试行）》的适用范围，土地二级市场交易原则、交易流程和部门职责。
二是明确了建设用地使用权转让、出租、抵押的定义、条件、形式，双方的权利义务等；明确了优先购买权、司法和国有资产处置涉及建设用地使用权转让等规定。
三是建立预告登记制度。借鉴外省经验，明确以出让方式取得的建设用地使用权转让，对未完成开发投资总额25%的，可按照“先投入后转让”的原则，申请办理不动产转移预告登记，待开发投资总额达到法定转让要求时,再依法办理不动产转移登记。预告登记后，预告登记权利人享有的是债权而非物权，但会限制土地使用权人的处分权，为平衡双方利益关系，《实施细则（试行）》规定当事人可以约定预告登记期限，同时允许预告登记权利人可以凭不动产预告登记证明等其他必要材料向有关部门申请办理建设项目报建手续。这一制度的建立为未达到投资总额25%的土地转让提供了政策依据，有助于盘活存量土地、减少土地闲置，促进土地二级市场的要素流通。
四是规定划拨建设用地使用权转让应当在土地有形市场等场所公开交易。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定“经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金，《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕第114号）也规定“从市、县国土资源管理部门取得《划拨土地使用权准予转让通知书》的申请人，应当将拟转让的土地使用权在土地有形市场公开交易，确定受让人和成交价款”。因此，《实施细则（试行）》明确将划拨建设用地使用权转让纳入土地有形市场等场所公开交易。
五是明确了建设用地使用权分割、合并转让的条件和方式。宗地分割、合并转让作为宗地转让的一种特殊类型，在实践中有较大的需求，适当的宗地分割、合并，有利于盘活企业存量土地资产，提高土地综合利用效率，促进转型升级。
六是明确了划拨建设用地使用权出租相关规定。虽然《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十六条规定“以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定”，但这项工作在实践中，由于行政管理成本过大，用地单位不积极等原因，造成划拨建设用地使用权出租管理难度大。对此，《实施细则（试行）》根据《指导意见》提出“以划拨方式取得的建设用地使用权长期出租，或部分用于出租且可分割的，出租时间超过 5 年的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续”，同时提出“建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度”。
