导读
国家发展进入新时期，将进一步推进以绿色发展为核心的发展方式转型。随着城市与交通空间逐步进入以存量为主的发展阶段，城市交通特征也发生了巨大变化，交通的建设既要应对需求的变化引导城市发展，还要促进绿色交通主导的交通方式转型、提升交通服务品质。随着新空间规划体系的提出与完善，交通规划作为空间规划体系的重要组成部分，也面临转型要求。在此背景下，综合交通规划的目标、路径、内容与方法都应做出相应调整。
01 新时代城市与交通的发展特征与要求
1 城市化、城市发展政策与机动化共同作用促进了城市的扩张
城市交通发展基本要经历四个阶段，第一个阶段是非机动化下的内聚式发展阶段；第二个阶段是机动化初期城市蔓延式扩张；第三个阶段是城市结构调整、交通网络结构调整与公共交通发展，大城市迅速扩张；第四个阶段是城市空间、城市交通基本定型，更多依靠管理与公共政策引导。这四个发展阶段清晰反映了城市扩张与交通方式的关系。
图片来源于演讲材料
在城镇化、城市政策与财税政策的共同作用下，大城市空间得以迅速扩张。机动车的快速发展和较低成本使用促进了城市机动化的快速发展，公共交通特别是轨道交通、高等级道路网等交通基础设施建设支撑了城市空间的扩张。同时，很多大城市和特大城市通过从蔓延式扩张到多中心的空间重构，以期解决城市发展的问题。由此带来的城市开发模式调整，导致城市土地利用结构和社会结构也发生了变化。
另外，经过40年的快速建设，很多城市积累了庞大的存量，开始进入存量发展阶段，城市空间的快速扩张告一段落，规划工作的重心转移到怎样应对庞大的存量，怎样提升品质、改造环境，让城市能够更加宜居。城市交通基础设施也一样，干线道路、轨道交通格局初步建成，这些大型基础设施一旦建成，改动的余地很小，这就意味着新时期的综合交通规划，不同以往重点关注增量空间为主，需要相应调整规划研究思路。
2 新时代城市交通特征
城市交通特征的变化主要源于空间扩张、组织方式变化（包括社会空间）与机动化发展。城市空间的扩张和土地利用改变了城市活动的分布与组织，综合交通网络塑造了城市不同地区的可达性，不同的可达性又转化为不同的土地开发和城市活动，而机动化的发展则改变了人们的活动范围与出行体验。在存量发展时代，交通出行距离和出行时间的分布规律也发生了变化，传统的城市出行距离和出行时间均呈正态分布，而现在很多大城市的交通出行距离、出行时间分布呈现多个波峰波谷，平均出行距离、出行时间对决策参考失去了意义。中心区就业集聚，通勤出行上体现出很强的潮汐性特征，也导致设施的利用率较低。
图片来源于演讲材料
在交通需求总量和机动化的大规模增长、通勤出行距离增长和潮汐性强等因素的共同作用下，城市整体交通运行状态仍在变化，交通拥挤已成为常态，城市交通的负外部性迅速增加，必须向绿色交通主导的交通方式转变，原来单纯依靠提高交通基础设施承载能力的交通规划思路已不再适用，需要从社会经济的活动和布局、人和货的移动、载客工具的能力等多个方面来解决城市交通问题，这就需要建立一个新的规划体系。
图片来源：高德地图,《2018年度中国主要城市交通分析报告》
02 新时代综合交通规划编制探讨
1 新规划体系与规划编制
原城乡规划体系下的综合交通与城市规划的关系也经历了从“相互分离、各自多带带编制、报批和实施”到“逐步融合，城市综合交通规划作为总体规划的一部分，其重要内容作为城市总体规划的强制性内容向下传递”。特别是2010年后，由于土地资本化后城市交通系统对地价、不动产价格影响巨大，交通规划依法实施的要求提高，促使城市管理者加强城市总体规划与交通规划的对接，强化规划的法定意识。
新的空间规划体系由发展规划、空间规划以及专项规划和区域规划组成，其中，空间规划和发展规划是专项规划的基础和统领，对专项规划提出约束性和指导性的意见，强调各规划定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接，避免交叉重复和矛盾冲突。专项规划作为法定规划体系的一部分，不再依赖城市总体规划获得法定地位，可以多带带做法定的表达。不同层级的规划应关注不同层级的事权，规划内容应避免交叉重复，上下位规划之间、综合交通规划与交通专项规划之间应建立清晰的传递路径。在新的中心城区城镇建设用地分类下，国土空间规划也难以做比较细致的综合交通安排。因此，国土空间规划中交通内容更适宜提战略性和约束性的要求，以综合交通体系规划战略为主，包括政策、指标与空间组织指引，而非具体的交通设施规划。在规划传递上，新的空间规划体系下应该是多形式的传递，包含政策、指引、指标要求、设施等。
图片来源：供稿部门自绘
所以不同层面的综合交通规划内容应有所调整。具体来说，一是空间规划层面，市域交通研究必须要深入、具有可操作性，应对专项规划提出指引和约束而非建议，城市交通研究应是战略指引而非交通设施规划，如交通分担结构（需求管理要求、空间分配政策），城市及对外交通承接上位基础上的交通廊道与功能要求。二是专项规划层面，综合交通规划不应是以设施为主的规划，应该是政策与设施的结合；规划不应只关注宏观的设施布局，还要关注更新与改造；规划不应只关注空间，还要关注交通资源的社会分配。三是交通规划应更加关注绿色交通与品质，不应只关注平均化指标的提升，还要关注具体的“人”与“地”的改善，不应只关注机动车，更要关注步行、自行车、公共交通的空间与品质。
2 存量规划的技术逻辑
存量阶段交通需求无论是总量还是分布还会有很大变化。城市空间结构尚在调整，居民的平均出行距离和机动交通需求仍然在增长，汽车产业政策与城市交通政策的博弈还在持续，城市公共交通优先发展面临着困难，网络技术与智慧交通技术等新技术与交通融合发展深入，这些都将促进交通需求发生变化。
而交通设施一旦成型，就难以进行大规模的布局再调整，显然在增量发展阶段形成的以满足需求为导向的规划方法在存量发展阶段已不再适用。要保持成型的交通设施应对需求变化灵活性的重点是交通组织（政策与组织改善），交通系统的“硬设施”与“软设施（政策）”配合，不同交通方式的配合（综合、硬设施的精细化组织）、硬设施的组织改善，以适应需求的流变化。存量规划通过空间规划和政策对活动组织和活动方式进行调整，以实现城市的正常运转，而调整的基础是“以人为本”，包括社会参与、因人制宜、因地制宜等等。从这个意义上，也说明空间规划中专项内容需要是战略性的以保证规划的稳定，专项规划可以随发展做出相应调整。
03 新时代综合交通规划转型的几个方面
新时代的规划是要以存量设施应对城市交通需求的长期不断变化，实现城市交通的高质量、绿色发展。存量阶段城市交通的发展需要面对两方面的任务：一是在存量空间内应对需求的变化引导城市的发展；二是要促进向绿色交通方式转型的同时提升交通服务的品质，成为促进城市转型发展的重要抓手。新时代综合交通规划主要从三个方面实现转型：
1 综合交通规划的目标与实现路径
增量阶段交通发展的目标是保证城市畅通，通过超前规划、超前建设，满足城市交通需求的增长。存量阶段城市若要实现以畅通为目标的交通规划，成本将难以承担。《城市综合交通体系规划标准》(GB/T51328—2018)将城市交通发展目标调整为“引导空间开发、支撑城市社会经济活动正常运行与有序组织”。城市交通拥堵已经常态化，在存量阶段保证城市正常运行的路径是要有交通优先政策，鼓励有助于缓解交通拥堵的交通系统优先发展，鼓励绿色交通优先、公共交通优先；进行交通需求管理，对私人交通的出行进行成本管理，从而影响出行者的出行选择。
图片来源于演讲材料
2 空间组织与交通系统协调
重视多中心空间发展与优化空间组织平衡城市职住关系的作用。大城市在多中心的分区范围内按照城市模式组织职住平衡，形成“城市组群”，使城市尽可能在合理的运行成本下提升通勤交通速度，以获得更大的集聚效益。《城市综合交通体系规划标准》(GB/T51328—2018)也已用“通勤出行的距离”来衡量职住平衡，其中，城市空间范围按功能和规模界定，而不是按边界定义，将大城市看作由多职住分区（中心）组成的城市组群进行规划。
交通规划与城市空间的协调措施主要包括两个方面：一是大城市应按分区布局城市对外交通设施，将交通枢纽与中心、分区结合，使综合交通枢纽在城市职住分区内分散化布局，从而缩短对外交通市内集散距离。二是围绕多中心和分区组织城市交通网络，通过改造和调整环放交通网络适应城市多中心的空间组织，在分区之间形成快速系统。
3 交通设施的分类与分级
在存量发展阶段，交通指标的确定方式也要转变，主要体现在交通基础设施的分级和分类等技术方法上。在城市存量发展阶段和信息技术发展的背景下，“以人为本”的核心是需求分类，设施管理和空间分配的根本要求是设施分类。如在《城市综合交通体系规划标准》(GB/T51328—2018)中，交通枢纽规划强调分类而非分级，综合考虑交通构成的特征确定枢纽规模与组织方式。
—— 城市公共交通枢纽用地规模表 ——
资料来源于演讲材料
04 结语
新时代的综合交通规划要做三个方面的转变：一是转思路，调整规划目标与路径，由满足需求的设施建设转向保障城市正常运行与交通优先；二是转方法，增量时代满足需求靠建设扩能力，存量时代保障城市效率靠活动组织和活动方式调整，由“做蛋糕”（生产能力）向“分蛋糕”（公平与激励）转变；三是转标准，由粗放的“一刀切”向精细化、多样化（因地制宜、因人制宜）转变。
本文根据中国城市规划设计研究院副总工程师孔令斌在我院2020年第9期总规大讲堂暨交通所第27期技术沙龙上所做的《新时代的综合交通规划》演讲内容整理。
来源：微信公众号 | 清华同衡规划播报
