村域空间规划：国土空间规划落地实施的最后一公里

就当今我国规划生态而言，首先，一方面由主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划形成“三规合一”，同时构建立了完整的5级规划体系，具体包含总体规划、详细规划、专项规划；另一方面客观存在着为数众多的各类规划游离于国土空间规划体系之外，且都要在村域土地上落实。要知道在我国具有法律依据的后者这类规划约有几十之众。其次，就规划思维惯性而言，存在“重总体、轻详细”“重分区、轻地类”“重数字、轻实地”“重画图、轻实地”等问题。现行规划层级止步于乡级或乡内区片级，“从乡到村”这段距离处于模糊、放任、空白和被遗忘的状态，造成规划体系基础不牢，具体规划方案无法落地生根。这就如同高层建筑中的电梯只止步于第2层一样，距离地面还有一步之遥。规划实践中仅把注意力和重心放在总体规划上，误认为总体规划就是规划的全部，甚至还要求总体规划做到详细规划才需做到的“确定每一块土地的用途”这项法律规定，这叫做总体规划“越位”；总体规划之后缺乏后续的详细规划，导致无法实现规划预期效果，这叫做详细规划“缺位”。这就是“重总体、轻详细”思维带来的后果。在规划模式上，从全国到地方各层级规划都是采用“分区+指标”一个模式，就连村庄规划也是只做到分区（如划定田园观光区等），甚至误认为分区是规划的唯一模式。由“分区”至“地类”又是一步之遥，殊不知，国家实行土地用途管制和下达用地控制性指标都是以“地类”（耕地、建地等）为对象而不是“XX分区”。因为土地利用分区是以主导土地用途（主导地类）为依据划分的往往一个区内含有多种地类，如基本农田与基本农田保护区是两个不同的概念。在规划成果上“重视数字（或仅重视画图）、轻视实地”，人为造成规划成果或数字与图件不相符，或数字、图件与实地不相符，有更甚者把空间与数字、空间与落地之间对立起来，不顾及落地实施，把空间虚化而成为“空间主义者”，最终导致规划成果无法落地落图，而成为“数字游戏”或只剩下色彩斑斓的图件。以上种种现存事实充分说明，打通从乡到村规划最后一公里多么重要与必要，就如同精准扶贫到户一样，结合乡村振兴和美丽乡村建设，把国土空间规划和其他各类规划直接精准地落实于村域土地上势在必行（王万茂，2020）。所谓“打通规划最后—公里”就是要求将上位规划直接传导至村域最低层级，最终将规划精准落地落图至地类，“确定每一块地的土地用途”，做到“数字、图件与实地三相符”，保证国家的“数”与地方的“边界”和“图”相吻合，真正实现“多规合一”和规划落地落图生根，既仰望天空、又脚踏实地，使规划“上有天花板、下有落地图”，而不要让美好的理念和设计“束至高阁”或“望尘莫及”，最终保证“一张蓝图”干到底的目标得以实现。

地块是土地实体的基本单元；宗地是构成土地权利的基本单元；地产是构成土地资产的基本单元；地类则是土地利用（功能）的基本单元。由众多这些基本单元就组成了村域土地整体。因此，只有在村域层级上、大比例尺的村域规划图（1:5000或更大比例尺）上才能真正最终精准确定地块的边界、方位和依据土地使用条件确定其土地用途。这就是为什么要借助编制村域规划、确定地块的地类及其边界与规模，以解决从乡到村之间规划最后一公里问题。以下从理论、管理和实践3个维度加以分析论证。

2.1 理论维度

2.2 管理维度

2.3 实践维度

村域空间规划，简称村域规划，其规划对象是特指一个村域内全部土地空间，依据乡级国土空间总体规划，以行政村为单元，以村域土地总面积（常数）约束下，统筹安排产业发展、耕地保护、村庄建设、土地整理、环境整治、生态修复、文化传承、农田基础设施和公共事业服务项目等用地需求，并根据土地使用条件，确定每一块土地的用途（地类），是精准落地实施国土空间用途管制和规划许可的重要抓手和操作平台。本文为规划师笔记精选文章。村域规划属于国土空间详细规划范畴，具有很强的可操作性，填补了详细规划缺位的空白。村域规划既不同于乡村规划，又不同于村庄规划。

3.1 村域规划不同于乡村规划

3.2 村域规划不同于村庄规划

3.3 村域规划的地位与作用

3.3.1村域规划是规划实施和“多规合一”的最终平台

俗话说：“上面千条线，下面一根针”。村是我国行政管理最基层的单元，村域是乡村最基本构成单元。上位各层级国土空间规划和其他类型规划，最终都将在村域内以地类边界和图斑的形式落地实施。众所周知，无法落地的规划包括美妙的规划理念和故事都是没有价值和意义的，可是村域土地总面积是一个常数，这就产生一个问题，就是上述各类规划都要占用一定土地空间，其空间需求总和则不能超过村域土地总面积，这中间就需要具有以下特殊功能的村域规划：依据规划目标和任务，选定空间开发利用优先次序，在各类规划间加以统筹和协调，最终实现“多规合一”和生成“一张图”。这就是村域规划妥善处理在村域内土地空间需求的多维性与土地空间供给的有限性之间不协调性的逻辑思维。也是村域规划成为“多规合一”最终平台的科学依据。因为。实践证明，任何规划方案中始终存在“不满足需要”，也就是说，在多目标规划中不可能各项目标都是最优解。单项最优决策简单相加，不一定带来最大化的整体效益，唯一的解决路径就是依据资源供给与需求双方，寻求这些决策之间的均衡（纳什均衡），在此基础上才能生成统一的、具有折衷性的整体规划。正如“有约束的自由才是真正的自由”一样，有约束才需要规划，约束不是“围城”也不是“抢区位”。规划是治理“市场失灵”和处理政府与市场之关系的有效路径和必要手段。

3.3.2村域规划是确定地类和国土空间治理的操作平台

在多年以前我国有关法律就明确规定，“在土地利用分区的基础之上，依据土地使用条件，确定每一块土地的用途”。可是由于不同层级国土空间规划均采用小比例尺的底图（如省级为1:50万、市级为1:10万、县级为1:5万、乡级为1:1万），不同比例尺的规划图决定了图上内容表达尺度和精确度存在较大差异。对于小比例尺的规划图而言，要求在图上精准反映每一块土地的用途是不切实际的。这就导致在我国规划实践中详细规划缺位，确定地类只停留在法律规定层面，未能妥善处理这项规划最后一公里问题，由此造成地方的“图”与“数”之间不吻合，又与国家的“数”之间存在差异，造成规划落地实施虚化，规划的预期无法实现。为了解决这个问题，构筑操作平台，村域规划应运而生。村域规划底图比例尺为1:5000，甚至1:2000（可以充分利用村庄规划和农村土地确权定界登记时使用的1:5000比例尺底图），在底图比例尺精度允许条件下，将村域规划作为操作平台，就有可能依据上位规划土地利用分区成果（边界和图斑），开展精准地确定村域内每一块土地的用途，同步落实“三区三线”的边界与图斑，将永久基本农田、高标准农田、自然保护地、村庄建设用地等用地的规模与布局，在村域规划图上面加以定性、定量、定位、定序，为实施国土空间用途管制，国土空间治理和规划许可提供基本依据（赵作权，2013）。

3.3.3村域规划是促进乡村振兴的支持平台

“民族要复兴，乡村要振兴”（史丹，2013）。村域是乡村的基本组成部分，一定意义上讲，村域振兴就是乡村振兴。也就是说，每一个村域都振兴了，乡村振兴也就实现了。乡村振兴20字战略，字字句句都与土地紧密相关，都要落地生根，就连文化传承和生态文明建设也离不开土地，历史告诉人们两者是一荣俱荣、一损俱损。我国村庄类型有城中村（15%）、典型农区村庄（70%）、生态功能区村庄（15%），村域具有不同的资源禀赋和区位条件，各具特色，这样就要求精准地为每一个村制定各具特色的振兴规划，尤其是产业发展规划、美丽乡村建设规划和各项公共事业设施的建设规划等，这些规划都要在村域土地上精准落地实施和选址修建，需要村域规划为其提供空间保障。村域规划就成为乡村振兴的实体映射与规划引领。可以充分利用村域规划这个操作平台，直接绘制乡村振兴和美丽乡村建设蓝图，通过优化生产、生活、生态空间格局，助力乡村全面振兴，实现农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。两项规划之间在规划范围和规划内容上呈现高度吻合，乡村振兴需要空间保障，村域规划可以助力乡村振兴。

3.3.4村域规划是维护农民土地权益的保障平台

村域规划过程中始终会涉及农民土地承包权、房屋所有权、宅基地使用权等，必须加以妥善处理。经过农民承包土地和宅基地确权登记颁证之后，农民维护土地权利意识得到了增强，国家农村土地政策使农民放心，所以在村域规划中在农地整理和村庄用地整理，具体安排农田基础设施和公共事业设施，如何处置空心村和空闲房屋，以及如何尊重“大国小农”的情况，处理“并村定点”“一户一宅”，以及实现农业现代化和扩大土地经营规模，进行土地调整、实行“一户一田”时，都会涉及农民承包土地和宅基地及其有关土地权益，要在自愿互惠基础上妥善处理，应当全力维护农民各项土地权益。下乡规划师仅是村民们的助手，村民才是村域的主人，最了解情况，知道自己向往什么和应当怎么做，对各项建项目的选址修建和怎么建设最有发言权。应当保障农民的话语权，规划中尽量满足村民们的意愿与诉求，不可过度挤压农民的生活方式和生存空间，要尽可能给小农农业生产方式留下足够的生存空间，使村域规划成为全体村民的、自己向往的、权益充分保障的和自觉投入实施的规划。